Заключение комитета ГД по природным ресурсам на закон о любительской рыбалке

Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона № 200303-6

«О любительском рыболовстве»,

внесенный Правительством Российской Федерации

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве» (далее — законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

В законопроекте предусматриваются положения, определяющие основные принципы и нормы государственного регулирования в сфере организации и осуществления любительского рыболовства. Вводятся основные понятия, устанавливаются сфера действия и участники правоотношений в области любительского рыболовства и иные вопросы. Кроме того, законопроектом предусмотрено разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Законопроектом вносятся изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», а также Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части, касающейся условий осуществления любительского рыболовства.

В настоящее время основополагающим актом Российской Федерации, регулирующим отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, является Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве), который регулирует право общего пользования водными биоресурсами применительно к любительскому и спортивному рыболовству.

Законопроектом предусматриваются нормы, направленные на защиту свободного доступа граждан к природным ресурсам. При этом сохранен основополагающий принцип осуществления любительского рыболовства свободно и бесплатно на водных объектах общего пользования,при условии соблюдения установленных правилами рыболовства соответствующего бассейна ограничений, направленных на сохранение водных биоресурсов и их рациональное использован.

Наряду с этим любительское рыболовство может осуществляться по именным разрешениям на рыболовных участках, сформированных на природных водоемах для добычи (вылова) водных биоресурсов, включенных в приведенный в части 2 статьи 12 законопроекта перечень, при использовании орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, указанных в пункте 1 части 7 статьи 26 Закона о рыболовстве, а также при наличии договора возмездного оказания услуг с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, которому предоставлен рыболовный участок для осуществления рекреационного рыболовного хозяйства.

Кроме того, устанавливается сфера действия настоящего законопроекта, которая распространяется на отношения в области любительского рыболовства, осуществляемого во внутренних водах Российской Федерации, в том числе внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации, на сухопутной территории Российской Федерации, которая используется в целях рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

В законопроекте решены вопросы определения прав собственности на водные биоресурсы, являющиеся объектами зарыбления. Это позволит устранить проблемы, связанные с рыболовством на водоемах, где сырьевая база сформирована за счет зарыбления.

В целях сохранения водных биоресурсов и снижения пресса промысла при осуществлении любительского рыболовства вводится суточное нормирование добычи (вылова) водных биоресурсов на одного рыболова-любителя, которое не устанавливается при осуществлении любительского рыболовства по именным разрешениям рыболова и при проведении официальных физкультурных мероприятий
и спортивных мероприятий.

Статьей 12 законопроекта регулируются вопросы, связанные с механизмом выдачи именных разрешений для осуществления любительского рыболовства. В целях обеспечения единого порядка по выдаче именных разрешений устанавливается, что именное разрешение рыболова является документом строгой отчетности, имеет учетные серию и номер. При этом форма бланка именного разрешения рыболова утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства. В именном разрешении рыболова указываются сведения о физическом лице, дата выдачи и срок действия, разрешенные орудия, сроки и место (места) добычи (вылова) объектов любительского рыболовства в соответствии с правилами любительского рыболовства и иная информация.

Законопроект закрепляет за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанность по сохранению водных биологических ресурсов, сохранению водных объектов, зарыблению и мелиорации рыболовных участков, полученных в пользование.

Кроме того, законопроектом разделены полномочия между федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации. При этом предлагается наделить субъекты Российской Федерации полномочиями по утверждению правил любительского рыболовства на водных объектах рыбохозяйственного значения, полностью расположенных на территории одного субъекта Российской Федерации, формированию комиссии для утверждения перечня рыболовных участков и утверждению этого перечня.

Законопроектом вводится новый понятийный аппарат. В том числе сформулировано основное понятие — «любительское рыболовство», которое означает деятельность по добыче (вылову) объектов любительского рыболовства или объектов зарыбления, осуществляемую физическими лицами в целях личного потребления и (или) в рекреационных целях (отдыха, туризма, спорта), в том числе при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий.

В то же время предложенная редакция законопроекта недостаточно проработана в части ее соответствия действующему законодательству, содержит внутренние противоречия, а также юридико-технические ошибки, которые должны быть учтены при его доработке ко второму чтению.

Прежде всего необходимо устранить ряд внутренних противоречий, которые создают правовую неопределенность в отношении свободного доступа к водным биологическим ресурсам и регулирования такого доступа, а также предусмотреть четкий механизм формирования и распределения рыболовных участков, на которых любительское рыболовство должно осуществляться по именному разрешению.

Нуждаются в уточнении положения законопроекта, предусматривающие порядок переоформления договоров о предоставлениирыбопромысловых участков в договоры о предоставлении рыболовных участков с учетом норм Закона о рыболовстве, предусматривающих возможность предоставления рыбопромысловых участков для использования в нескольких целях.

Отдельного внимания заслуживает предложенное понятие «объекты зарыбления», в соответствии с которым к таким объектам отнесены не только водные биоресурсы, но и объекты аквакультуры, которые определяются иначе, чем в поправках Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона № 482298-5 «Об аквакультуре», внесенному Правительством Российской федерации и принятому в первом чтении Государственной Думой 25 марта 2011 года. К тому же следует учесть, что Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 420-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были отменены нормы, которые обозначали понятия «объекты рыболовства» и «водные биологические ресурсы, отнесенные к объектам рыболовства». В этой связи Комитет считает, что необходимо провести анализ соответствия положений данных законопроектов и норм действующего законодательства в области рыболовства и сохранения биологических ресурсов и в случае необходимости внести соответствующие изменения.

Кроме того, необходимо предусмотреть возможность предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям наряду с водными объектами для оказания услуг в области любительского рыболовства земельных участков для рекреационных целей (для строительства инфраструктуры, помещений, причалов и других объектов недвижимого имущества), что отмечено в заключении Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.

Из текста законопроекта не ясно — из какого источника предполагается финансирование осуществления субъектами Российской Федерации полномочий в области любительского рыболовства. В случае их финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации представляется целесообразным внести изменения в статью 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следует обратить внимание на то как будут соотноситься именное разрешение для осуществления любительского рыболовства и разрешение на добычу водных биологических ресурсов, выдаваемое в порядке, установленном статьей 34 Закона о рыболовстве.

Также необходимо обосновать перечень водных биологических ресурсов, предусмотренный пунктом 2 статьи 12 законопроекта, в отношении которых требуется именное разрешение для осуществления любительского рыболовства.

Требуют дополнительного обсуждения вопросы установления порядка платы рыбаками-любителями за пользование водными биоресурсами, а также взимания госпошлины за выдачу разрешения на вылов.

Как отмечалось ранее, законопроектом предусматривается наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по определению доли водных объектов для осуществления любительского рыболовства в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи  14 данного законопроекта, составляющей не менее 90 процентов указанного в этой статье водного фонда.

В данном случае представляется необходимым предоставить дополнительное обоснование, подтверждающее необходимость предлагаемого законопроектом увеличения максимальной доли водных объектов в водном фонде субъекта Российской Федерации, на которых возможно формирование рыболовных участков, до 10%.

Предлагаемый законопроектом понятийный аппарат следует привести в соответствие с нормами действующего законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Следует внести ясность в пункт 2 статьи 1 законопроекта, в соответствии с которым в перечень объектов любительского рыболовства включены, в том числе водные млекопитающие, которые являются объектами животного мира и могут быть использованы (или используются) в целях охоты в соответствии с Законом о рыболовстве.

Необходимо учесть, что предлагаемое законопроектом распределение полномочий по организации и регулированию любительского рыболовства между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации также требует дополнительной проработки, особенно в части полномочий муниципальных органов.

Таким образом, принятие законопроекта в представленной редакции не будет обеспечивать надлежащего регулирования прав граждан в сфере природопользования и прав субъектов предпринимательской деятельности.

В этой связи Комитет считает необходимым изменить рекомендовать автору изменить текст законопроекта до первого чтения с учетом замечаний, указанных в заключении Комитета, Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, а также Правового управления Аппарата Государственной Думы.

В связи с этим, Комитет рекомендует авторам доработать проект федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве» до первого чтения.

Председатель комитета        В.И. Кашин